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营造公平竞争市场环境 促进经济又好又快发展

□苏云喜

个体私营经济是我国社会主义市场经济的重要组成部分,在发展经济、繁荣市场和扩大就业等方面发挥着越来越重要的作用。加快个体私营经济发展,是推动我区经济又好又快发展的强大动力。推动经济又好又快发展,是全面贯彻落实科学发展观的重要内容,也是工商行政管理机关贯彻国务院《关于进一步促进内蒙古经济社会又好又快发展的若干意见》(以下简称《意见》),服务自治区发展大局,推进富民强区进程的重要任务。

随着个体私营经济的迅猛发展,无照经营作为一种社会现象也越来越突出。无照经营的滋生蔓延,不仅严重扰乱了正常的市场经济秩序,而且破坏公平竞争,偷逃国家税收,侵害经营者和消费者的合法权益,甚至成为假冒伪劣商品生产、销售的重要渠道或者重大事故的隐患,严重危害了人体健康和社会公共安全。近年来,各级政府及有关部门一直把查处无照经营违法行为作为整顿市场经济秩序重中之重的工作,特别是2003年3月1日国务院颁布《无照经营查处取缔办法》后,各地组织开展了一系列专项整治行动,对无照经营蔓延的势头起到了一定的遏制作用,但无照经营问题一直没有得到根本解决,不同程度影响了地区经济发展和市场及治安稳定。以首府呼和浩特市为例,无照经营现象屡禁不止,查处取缔无照经营行为已迫在眉睫。当前,我区正处于改革开放和现代化建设的关键时期,查处取缔无照经营行为,维护公平竞争市场环境,对于贯彻落实《意见》精神,实现自治区富民强区目标,促进自治区经济特别是个体私营企业健康发展,有着积极和重要的作用。

一、无照经营现状及危害

无照经营问题由来已久,特别是近年来表现得更为突出,由此形成了一系列的经济、社会问题。去年年底开始,呼和浩特市工商等部门在市政府的支持下,采取实地调研、书面调查和基层反馈等不同形式和手段,对无证无照经营情况进行了调查摸底,对其进行了客观分析。

(一)现状分析

如果以“两费”停征为新的起点计算,近两年,呼和浩特市的无照经营行为呈衍生蔓延趋势。据去年11月初呼和浩特市工商局各基层局上报的数据统计,呼和浩特市有固定经营场所从事无照经营的有9557户,占已注册登记市场主体总数的10.4%。从证照结构上看,需要前置许可证的无照经营户为7514户,占无照经营总数的78.6%;不需前置审批的无照经营户为2043户,占无照经营总数的21.4%。从区域分布来看,城区的无照经营户为4853户,占无照经营总数的50.8%,其中:城乡结合部特别是面临改造的“城中村”最为突出,多达1019户,占无照经营总数的10.6%;农区的无照经营户为3685户,占无照经营总数的38.6%。从行业分布来看,无照经营相对集中于餐饮、食品零售、住宿、娱乐等服务业,占无照经营总数的60.5%。

(二)危害分析

1、存在严重安全隐患。据调查,呼和浩特市有近52%的无证无照经营者从事餐饮、食品等行业,特别是一些城乡结合部的小餐馆、地下食品加工窝点,有的生产、经营、吃住、仓储合一,卫生条件简陋,脏乱不堪,从业人员未经健康检查,其加工、销售的产品难以符合食品安全卫生标准,极易伤害消费者的身体健康。发生在全国的多起“黑心肉”、“毒红豆”、“苏丹红”、“地沟油”等食品安全事件,追根溯源都与无证无照经营有关。为掩人耳目,无证无照经营者从事黑网吧、小旅店、小歌吧、小茶楼等的经营场地多是小门小店,装修一般因陋就简,根本就不具备基本的安全经营条件,有的经营者甚至纵容乃至组织“黄、赌、毒”等违法行为。而且,这些行业有一大部分聚集在校园周边,在严重危害社会稳定的同时,也严重冲击着青少年的健康成长。有的无证无照经营者从事成品油、液化气、烟花爆竹等化学危险品、有毒有害及易燃易爆物品的生产、经营,因不具备必要的生产经营条件,存在严重的安全隐患。有的无证无照经营者私自从事钢铁、小水泥、小冶炼、小砖窑等,不仅破坏了资源,损害了生态环境,而且严重地危害了公共安全。

2、形成履职风险。查处取缔无照经营行为是工商等部门的法定职责,如果一个地方无照经营泛滥,就说明没有履行好自己的职责,严重的就是失职、渎职。对于一些地区执法部门和人员被处罚和判刑的例子,我们应该进行深刻反思。无照经营的存续易对干部形成潜在的问责隐患。有的部门为完成罚没指导数,有意识地在辖区留有一些“黑户”,“以罚代照”、“以罚代管”的现象还不同程度上存在。

3、阻碍经济发展,扰乱市场秩序。危害之一,阻碍市场主体健康发展。无照经营现象从表面上看,似乎正常经营、繁荣了市场,实质上不利于经济又好又快发展,严重阻碍制约地区经济的发展。

《意见》指出,内蒙古位于我国北部边疆,是我国民族区域自治制度的发源地,煤炭、有色金属、稀土、风能等资源富集,发展潜力巨大,生态区位独特,在全国经济社会发展和边疆繁荣稳定大局中具有重要的战略地位。在新形势下,推进内蒙古加快转变经济发展方式、深化改革开放,有利于构筑我国北方重要的生态安全屏障,有利于形成我国对内对外开放新格局,有利于优化提升经济结构,有利于促进区域协调发展,有利于加强民族团结和边疆稳定。同时,要求我区以加快转变经济发展方式为主线,以深化改革、扩大开放为动力,夯实可持续发展基础;着力推进经济结构战略性调整,提高发展质量和水平;着力培育新的经济增长点,促进城乡和区域协调发展;着力保障和改善民生,不断提高公共服务能力;着力加强社会建设和社会管理,促进民族团结边疆稳定,努力实现全面建设小康社会目标,为全国经济社会发展作出更大贡献。贯彻落实《意见》精神,推进我区经济社会又好又快发展,就要促进工商企业又好又快发展。而无证无照经营,与经济社会发展的要求相悖,长期下去,它还会成为社会不和谐的潜在因素,甚至会出现廉政、监管风险等问题。

危害之二,破坏公平竞争。营业执照的核准颁发,是政府赋予相关行政部门以相关权力,对涉及人体健康、公共安全、安全生产、环境保护、自然资源开发利用等的经营活动进行前置许可审批,即市场准入制度。无照经营与有证有照经营相比,不承担任何税赋,无需向有关部门缴纳费用,因而经营成本较低,这就将那些遵纪守法的有照经营者置于相对不利的地位,造成无照经营与有照经营之间的不平等竞争,侵犯了其他经营者和消费者的合法权益。同时,受无照经营户的影响,也不同程度地造成了“有照”或“想办照”向“无照”或“不想办照”转化的不良效应,产生恶性循环。

危害之三,大量税收流失。无证无照经营逃避国家的监督管理,偷税漏税严重,导致了严重的税收流失,不仅损害了国家的整体和全局利益,而且加剧了社会分配不公的现象,影响地区经济发展总量的增加。呼和浩特市现有9557户无照经营户,如果按户均每年1500元纳税计算,一年的税收流失就近1400多万元。如,呼和浩特市呼托路沿线无照经营的煤场就多达185户,每户的投资多在100万元以上,如果按户均每年2.5万元纳税计算,仅此一项一年的税收流失就达460多万元,这只是保守的算法。

危害之四,不利于市场稳定。无照经营就说明市场主体本身的资格不合法,但当经营者与消费者产生消费纠纷时,处理消费纠纷就成为执法部门工作中的一大难点,如果仅解决维权问题,那就意味着默认了市场主体的合法地位,易出现同地处理无照经营与解决消费纠纷“相悖”的两难境地。在呼和浩特市工商局12315指挥中心近几年处理解决的消费纠纷和案件中,无照经营占有一定的比例。大量无照经营行为的存在,不仅扰乱了市场经济秩序,破坏了公平竞争的市场秩序,还直接危害人身安全与健康,影响社会安定,有的甚至成为假冒伪劣产品的生产、销售窝点。

二、无照经营存在的成因

(一)从职能部门管理层面分析

一是前置审批手续繁琐。目前,呼和浩特市近80%以上的无照经营涉及前置审批。以餐饮业为例,从事餐饮业需要环保、疾控中心、卫生和消防等4个部门的前置审批,由于达不到办证要求或办证周期太长,致使有些业主无照从事经营。

二是市场准入门槛较高。以经营网吧为例,按照规定经营网吧要求配置电脑150台以上,经营场地面积达到120平方米,这些标准一般经营户很难达到。而且,当前已停办网吧经营许可证,潜在的市场需求使一些经营者铤而走险,进行无照经营。

三是办证相关费用较高。许多投资规模小、经营状况不好的经营户难以承担高额的检测、办证等费用,因此,不办理相关前置许可证件,造成无照。

四是相关职能部门重审批、轻监管的现象存在。一些职能部门多把工作重心放在审批环节,在具体监管上部门之间还有互相推诿扯皮现象,难以形成监管合力。

(二)从相关法律法规和政策层面分析

一是对“前店后厂”式经营的管辖权限不明晰形成的无照经营。自《食品安全法》颁布以来,工商、卫生、质监等行政管理部门依据法规要求,对相应领域进行监管。但由于我国《食品安全法》中对“前店后厂”式经营没有明确的管辖权规定,在一定程度上导致了此类经营户多为无照经营。

二是无房屋产权证明、不符合办照条件形成的无照经营。产权证明是办理营业执照的基本要件。由于城市拆迁、规划,大量的临建、违建及废弃厂房成了经营场所,这些场地大都没有产权证明。

三是城市规划、拆迁改造形成的无照经营。按照规定,对于政府已规划即将拆迁改造区域、商住楼下破墙开洞或从事餐饮、其他扰民行业的经营户,不允许相关部门为其办理证照,在改造或取缔前就形成了事实上的无证无照经营。呼和浩特市回民区通道街、宽巷子附近的一些街道这种情形比较突出,政府及相关执法部门也采取措施和行动进行整治,但效果不太明显,有的拒之不理,店铺以不同形式照开不误。

(三)从经营者的层面分析

一是一些特殊经营群体以享受国家优惠政策为由进行无照经营。目前下岗、低保和老弱病残、失地农民等人员从事经营活动的较多,有的以经营不善、效益不好为由不办理证照。同时,从维护和谐稳定的角度考虑,这一群体还会隐藏着许多不安定因素,执法人员在查处此类经营户时容易在社会上造成一定的负面影响。

二是一些经营者逃避监管从事无照经营。城郊结合部大多经营者设施设备简陋,小本经营是他们生活、生存的基本保障,一旦被查处,大多难以接受。这些经营者有的是社会闲散人员,素质相对较差,不服从监管甚至暴力抗法,长期逃避或拖延办理相关证照,查处取缔难度较大。

三、综合治理无照经营的对策

无照经营,已经成为一个综合性的社会问题,治理难度大,涉及政府各部门范围广,如不对其进行有效治理,有可能激化矛盾,妨碍社会主义市场经济的健康发展,甚至社会的稳定。因此,我们要不断创新工作思路和工作机制,疏堵结合,趋利避害,分类治理,做到堵之有效、疏之有道、控之有序、导之有利,将工商企业引导到合法、健康的发展轨道上来,使市场主体做强做大。

(一)齐抓共管,密切配合,全面贯彻落实《意见》精神。去年中央综治办、国家工商总局将查处取缔无照经营工作纳入社会治安综合治理和规范市场秩序、促进市场主体健康发展的工作范围,实行同部署、同检查、同考核,有利于加强部门间密切配合,推进查处取缔无照经营、引导合法经营工作,推进查处取缔无照经营长效机制的建立。当前,我们应认真贯彻落实《意见》精神,全面落实发展是第一要务,在查处取缔无照经营中,切实强化政府领导、部门协调、综合管理的工作机制,各负其责、分头把关,协同作战、齐抓共管,对各自职责范围内的无照经营情况进行认真清理,督促引导具备条件的无证无照经营户尽快办理相关证照,将他们引入稳定、健康发展的轨道上,扩大全区和首府个体私营企业的队伍,为自治区经济和市场健康发展服好务。

(二)监管、服务并重,体现科学发展。要立足我区欠发达的基本区情,着眼于加快发展和转变经济发展方式两大艰巨任务,坚持以科学发展为主题,以加快转变经济发展方式为主线,始终抓紧发展第一要务不动摇。同时,更加注重以人为本,更加注重全面协调可持续发展,更加注重统筹兼顾,更加注重保障和改善民生,实现有质量和有效益的发展。在整治查处无照经营中,相关执法部门应区别对待,分类处理,依法行政。对危害人体健康、存在重大安全隐患、破坏资源环境等无照经营的治理整顿和查处取缔,做到行政执法与刑事司法相衔接,行政处罚与经济制裁相结合;对易发、多发地区和食品、网吧、娱乐场所、化学危险品等重点行业的无照经营,综合运用行政、民事、刑事等多种手段,坚决依法查处取缔,绝不姑息;对社会弱势群体从事个体经营、无严重社会危害的无照经营行为,加强教育,积极引导,做到宽严相济、堵疏结合,既体现法律的严肃性,又体现科学发展的以人为本,避免矛盾激化引发群体性事件,确保清理取缔无照经营行为工作循序渐进,深入推进,取得明显成效。同时要定期回查已取缔的无照经营场所,防止死灰复燃。

(三)开发无照经营监管软件,建立科学监管平台。借中央综治办与国家工商总局以及呼和浩特市将查处取缔无照经营纳入社会治安综合治理目标考评的有力契机,去年10月份开始,按照呼和浩特市《关于建立查处取缔无证无照经营行为长效工作机制的意见》中的要求,研发了呼市地区无照经营监管系统。这一监管系统将通过网络对无证无照经营进行监控。软件具有录入、监管、协办、处理的功能。通过这些功能,工商所将辖区无照经营户录入该系统,对不涉及前置审批的,要求各基层局采取“挂账核销”的方式,每月完成查处取缔目标的15%;对涉及前置审批的,通过互联网将数据直接上传相关职能部门和旗县区政府,由相关部门依情况进行取缔或依法办证,并将办理情况及时反馈工商部门。各旗县区政府可通过系统页面随时掌握本辖区各职能部门查处取缔无照经营的基本情况,将查处取缔无照经营工作统一纳入各旗县区政府目标考核。

(四)完善工作机制,从根本上遏制无照经营。查处取缔无照经营工作是一项系统工程,难度很大,要确保这项工作有效、有序、有力推进,必须要采取切实有效的手段和措施。按照相关部门的职责与分工,全面落实以查处取缔无证无照经营工作联席会议制度、信息通报制度、责任追究制度为核心的管理机制。对涉及前置许可的无照经营按照“谁发证、谁负责、谁管理”的原则,严格执行“第一责任者”职责,其他有关部门做好配合;对需要相关部门配合的,及时商请、联合有关部门共同执法;对涉及部门多、范围广、情况复杂、取缔难度大的,由各级政府统一领导、综治办牵头、各职能部门实施联合执法,建立查处取缔无照经营行为长效机制,切实保障《意见》的具体落实,从根本上遏制无照经营行为的滋生和蔓延。

(五)制定配套法规,确保市场健康有序发展。《意见》为自治区的经济社会发展描绘了美好的蓝图,我们要不断研究分析,结合地区市场主体的发展,制定市场健康发展的相关法律法规。比如,按照国家《食品安全法》和《食品安全法实施条例》中有关条款的规定,应尽快制定食品生产加工小作坊和食品摊贩食品生产经营活动的具体管理办法等配套的地方性法规,使有关执法部门对相关领域无照经营的治理规范有法可依。

(六)完善功能设施,搭建就业平台。一方面,疏导解决城市夜市摊点、流动摊贩等无照经营问题的关键,在于完善城市功能、满足老百姓的日常需求。因此必须在城市建设中统一规划考虑。从市场规划建设入手,结合城市改造、城中村改造、开发区规划等契机,创新思路,充分发挥市场机制作用。另一方面,政府应以规划“饮食一条街”等形式搭建相关平台,积极引进资金和管理经验丰富人士,开发建设有关市场,引摊入市。建议有条件的辖区对夜市摊点实行统一规划,统一卫生标准,集中定点定位经营,严格日常监管,严防食品安全事故,同时为失业人员建立创业就业平台,促进创业就业,解决就业压力,缓解社会矛盾,维护社会稳定。

(七)加大宣传力度,营造良好氛围。在规范市场秩序中,切实加强相关法律法规的宣传,使全社会充分认识到无照经营逃避监管、逃避税费,扰乱公平竞争市场秩序的危害性,认识到无照经营损害社会公共利益和消费者经营者合法利益、严重影响市场健康有序发展的重要性。通过各类载体宣传无照经营整治的必要性,为查处取缔无照经营行为、规范良好的市场环境、保持自治区及首府市场主体良性循环和健康发展营造氛围。

治理无照经营行为任重而道远。从目前看,治理无照经营行为虽然取得了一些成效,但离要求还有一定的差距。工商部门还要与相关部门密切配合,加强协作,不断创新监管机制和措施,推动治理无照经营行为制度化、规范化,从而规范市场经营秩序,营造公平竞争、守法诚信的市场环境,促进我区经济又好又快发展 。

(作者系呼和浩特市工商行政管理局党组书记、局长)

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